1. Systém veřejné správy

Od zákonodárství, které představuje tvorbu a přijímání zákonů zákonodárnými orgány, se veřejná správa liší tím, že u ní jde o výkon zákonů, přičemž postavení orgánů státu vykonávajících veřejnou správu je charakterizuje jako orgány výkonné. Zákonodárstvím se tedy zákony vytváří, veřejnou správou se zákony provádějí.

Na tomto základním rozlišení zákonodárství a veřejné správy nic nemění skutečnost, že orgány veřejné správy se samy také podílí na přípravě zákonů, a dále ani to, že tyto orgány jsou rovněž subjekty tvorby práva. Podíl na přípravě zákonů ze strany státních orgánů veřejné správy souvisí s jejich funkcemi, které nekonkurují funkcím zákonodárných orgánů, jejichž vůle je pro přijetí zákona, resp. zákonů, rozhodující. Pokud jde o tvorbu práva, k níž jsou  povolány státní orgány veřejné správy jako orgány státu, nejedná se o zákonodárství, nýbrž o odvozenou normotvorbu, představující vydávání obecně závazných pravidel chování ve formě správních aktů normativní povahy. Tato odvozená normotvorba je vydáváním obecně závazných právních předpisů na základě zákonů a k jejich provedení, a ve své podstatě jde o kvalifikovanou formu provádění zákonů.