1. Systém veřejné správy

1. Úvod do veřejné správy

Veřejná správa má interdisciplinární charakter, to znamená, že se jí zabývá řada vědních disciplín.

Je chápána jako určitá zvláštní činnost, která se týká řízení společnosti. Veřejná správa je většinou vnímána jako specifická činnost, která se týká řízení společnosti. 
Všechny vědní disciplíny však vždy reflektují následující obsah:

• zvláštnosti veřejné správy,
• roli veřejné správy v rámci fungování veřejné moci a společnosti,
• nástroje využívané veřejnou správou, popř. nástroje, kterými by veřejná správa měla disponovat k tomu, aby se zlepšovala.

Veřejná správa se vždy odvíjí od státu, zejména pak od jeho dělby moci.

Stát je standardně vymezován jako specifická korporace a je považován za specifickou právnickou osobu, tj. specifický subjekt práva, který může vstupovat na vlastní odpovědnost do právních vztahů. Specifika státu ukazují již jeho základní definiční znaky. Mezi základní definiční znaky státu jsou standardně řazeny tři následující – moc, území a obyvatelstvo.

Stát je proto typem autority, která uplatňuje moc na své obyvatelstvo (občany, případně další subjekty), které se nacházejí na jeho území. Stát má vždy určitou organizační formu (jeho funkce vykonávají specifické instituce). K zabezpečování svých funkcí disponuje:

• materiálními prostředky (veřejným majetkem a veřejnými financemi),
• osobním aparátem (úředníky),
• donucením (sankcemi).

Nejdůležitějším znakem státu je jeho moc, tedy možnost státu využít svou autoritu. Stát se považuje za přirozeně vzniklý nástroj uplatňování moci, tedy s cílem vynucování práva. Jde o schopnost určovat chování lidí, jenž se realizuje určováním požadovaného druhu chování a zabezpečování jeho dodržování. Omezuje tedy svobodu, nicméně ji současně zabezpečuje.

Princip, který je společnosti ponejvíce známý, nikoliv však pro svůj název – princip legální licence, ale pro svůj obsah – co není zakázáno, je dovoleno, je základním principem pro jednání lidí jako individualit a je určujícím principem soukromého práva. Každý občan tedy může činit, co není zákonem zakázáno, 
a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.

Pro stát, naopak, platí princip odlišný – princip enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí – státní moc lze uplatňovat jen  v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.

2. Pojem veřejná správa

Veřejná správa je ústředním pojmem zvláštního právního odvětví, a to správního práva.

Veřejnou správou se ve společnosti zorganizované ve stát velmi obecně řečeno 
rozumí správa veřejných záležitostí, realizovaná jako projev výkonné moci ve 
státě.

Pro tuto výkonnou moc je přitom charakteristické, že se jedná především o veřejnou moc, jíž je nadán v prvé řadě sám stát a dále touto mocí disponují jím aprobované subjekty dále povolané ke správě veřejných záležitostí.

Veřejná moc, jejíž výkon představuje právě veřejná správa, se tak tedy dělí na moc státní a na zbývající veřejnou moc.

Tato zbývající veřejná moc, která je státem v příslušném rozsahu svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záležitostí, je však od ní v jistém smyslu odvozena a nemůže s ní být v rozporu.

V tomto smyslu má i tato veřejná moc svůj základ ve státní moci, má s ní určité společné znaky a projevuje se jakožto decentralizovaná státní moc, jejíž subjekty společně se státem zabezpečují správu státu jakožto veřejnou správu.

3. Pojetí veřejné správy

Pojem veřejná správa je tradičně užíván v:

• tzv. organizačním pojetí, kdy se jím rozumí orgány veřejné správy, resp. správní orgány,
• tzv. funkčním pojetí, kdy jde prakticky o výkon veřejné správy jakožto výkon podzákonné a nařizovací činnosti těchto orgánů.

Veřejnou správu je třeba odlišovat od správy soukromé. Veřejná správa jakožto správa veřejných záležitostí je správou ve veřejném zájmu a subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost, a to z titulu svého postavení jako veřejnoprávních subjektů.

Soukromá správa je naproti tomu správou soukromých záležitostí, vykonávanou v soukromém zájmu, vykonávají ji soukromé osoby, sledující určitý vlastní cíl a řídící se přitom vlastní vůlí.

Veřejnou správu v organizačním pojetí představují jakožto subjekty jejího primárního výkonu především:

• stát prostřednictvím vlastních orgánů,
• tzv. další veřejnoprávní subjekty jako představitelé a nositelé veřejné moci.

V rovině státní činnosti lze veřejnou správu vymezit tzv. negativně, jako tu státní činnost, kterou stát vykonává vedle zákonodárství a vedle soudnictví, tj. tu činnost, která ze státní činnosti zbývá po odečtení činnosti zákonodárné a činnosti soudní (někdy též subtraktivní vymezení).

4. Odlišnost od zákonodárství

Od zákonodárství, které představuje tvorbu a přijímání zákonů zákonodárnými orgány, se veřejná správa liší tím, že u ní jde o výkon zákonů, přičemž postavení orgánů státu vykonávajících veřejnou správu je charakterizuje jako orgány výkonné. Zákonodárstvím se tedy zákony vytváří, veřejnou správou se zákony provádějí.

Na tomto základním rozlišení zákonodárství a veřejné správy nic nemění skutečnost, že orgány veřejné správy se samy také podílí na přípravě zákonů, a dále ani to, že tyto orgány jsou rovněž subjekty tvorby práva. Podíl na přípravě zákonů ze strany státních orgánů veřejné správy souvisí s jejich funkcemi, které nekonkurují funkcím zákonodárných orgánů, jejichž vůle je pro přijetí zákona, resp. zákonů, rozhodující. Pokud jde o tvorbu práva, k níž jsou  povolány státní orgány veřejné správy jako orgány státu, nejedná se o zákonodárství, nýbrž o odvozenou normotvorbu, představující vydávání obecně závazných pravidel chování ve formě správních aktů normativní povahy. Tato odvozená normotvorba je vydáváním obecně závazných právních předpisů na základě zákonů a k jejich provedení, a ve své podstatě jde o kvalifikovanou formu provádění zákonů.

5. Odlišnost od soudnictví

Od soudnictví se veřejná správa jako výkon zákonů liší jiným způsobem. Soudnictví samo je v podstatě také výkonnou činností orgánů státu, tedy výkonem, resp. prováděním zákonů, a v obou případech přichází v úvahu aplikace práva.

Základní rozdíl mezi nimi spočívá v tom, že soudnictví představuje nalézání práva, a to jak ve sféře veřejných, tak soukromých zájmů, zatímco veřejná správa je takový výkon zákonů, kde nejde primárně o nalézání práva, nýbrž o realizaci zájmů, a to jen zájmů veřejných, v mezích práva.

Vedle tohoto v podstatě funkčního rozlišení soudnictví aveřejné správy hraje dále významnou roli i jejich rozlišení organizační. Soudnictví je uskutečňováno orgány, jež jsou si vzájemně rovny, a které i přes hierarchické uspořádání jejich soustavy jsou na sobě, ve smyslu vztahů nadřízenosti a podřízenosti a z toho vyplývající vázanosti příkazy výše postavených orgánů, naprosto nezávislé.

Naproti tomu soustava orgánů veřejné správy je, vedle prvků rovnosti orgánů v rámci jejich příslušné úrovně, přísně ovládána a provázána vztahy podřízenosti a nadřízenosti. V tomto smyslu se tedy soustava soudů vyznačuje koordinací, zatímco soustava státních orgánů veřejné správy subordinací. Soudce je při výkonu zákonů nezávislý, zatímco správní orgán je vázán příkazy odpovídajících výše postavených správních orgánů.

6. Veřejná správa jako činnost dalších veřejnoprávních subjektů

V rovině činnosti tzv. dalších veřejnoprávních subjektů, odlišných od státu, je potom veřejná správa nestátní činností výkonného charakteru, jejímž posláním je spoluzabezpečovat výkon správy státu.

Těmito tzv. dalšími veřejnoprávními subjekty jsou veřejnoprávní korporace, které svou subjektivitu v jistém smyslu odvozují od státu a současně jsou jím aprobovány. Tyto korporace vykonávají veřejnou správu svým jménem a ve své působnosti, a správa jimi vykonávaná je svou povahou samosprávou.

Podle obvyklého členění veřejnoprávních korporací na:

• územní korporace (obce a kraje, dříve i okresy či země) a
• zájmové korporace (komory, svazky apod.)

přichází v úvahu jako jimi vykonávaná veřejná správa:

• územní samospráva a
• zájmová samospráva

Veřejná správa vykonávaná veřejnoprávními korporacemi jinak vykazuje v podstatě stejné rysy jako veřejná správa vykonávaná státem, resp. jeho orgány.

7. Stát jako veřejnoprávní korporace

V této souvislosti je třeba uvést, že stát je svou podstatou také veřejnoprávní korporací, a to korporací územní. Nejde však o korporaci samosprávnou ve smyslu výše uvedeném, a proto když se vedle státu hovoří o veřejnoprávních samosprávných korporacích, zpravidla se pro tyto korporace používá jen označení veřejnoprávní korporace, a rozumí se jím tedy veřejnoprávní korporace odlišné od státu.

8. Funkční pojetí veřejné správy

Veřejná správa ve funkčním pojetí je tedy výkonnou činností státu jako základního veřejnoprávního subjektu, uskutečňovanou prostřednictvím jeho orgánů, jakož i výkonnou činností tzv. dalších veřejnoprávních subjektů, resp. jejich orgánů, spočívající ve správě veřejných záležitostí a realizovanou jako projev výkonné moci ve státě.

Svým obsahem se zaměřuje na organizování chodu veřejných záležitostí, resp. veřejných služeb, a na mocenskou ochranu veřejných zájmů. Veřejná správa jako správa státu není však, jak již bylo uvedeno, výlučně činností státní povahy, nýbrž je vedle ní doplňována i činností nestátní povahy výkonného charakteru.

U veřejné správy jako správy státu, správy veřejných záležitostí ve státě, je tak nutno brát v úvahu její členění na státní správu a na samosprávu, vykonávanou příslušnými správními orgány, které mají postavení orgánů veřejné správy.

9. Obecné vymezení státní správy

Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem, přičemž v každé společnosti zorganizované ve stát je státní správa nezastupitelnou součástí veřejné správy. V tomto smyslu je státní správa také základem, jádrem veřejné správy. Je odvozována od samotné podstaty, postavení a poslání státu, od podstaty a způsobů realizace státní moci. Svým charakterem je státní správa zvláštním druhem společenského řízení, uskutečňovaného státem.

Státní správa představuje jednu z forem činnosti státu, a to formu jejímž posláním je realizace výkonné moci státu. Svou povahou je státní správa organizující a mocensko‑ochrannou činností státu, která v sobě spojuje jednak prvky klasického řízení a dále prvky regulace, a to v nejobecnějším chápání těchto pojmů.

Státní správa tedy v sobě účelným způsobem spojuje řízení a regulaci, obsahově využívané a sloužící k realizaci výkonné moci, přičemž způsob, jakým jsou tyto prvky v činnosti státní správy využívány, koresponduje funkcím státní správy, příslušným metodám jejího působení a formám její realizace. Obecně lze přitom uvést, že ve státní správě převládá uplatnění pozitivního zaměření obsahu její činnosti.

Státní správa jako činnost státu povolaná k realizaci jeho výkonné moci je takovou činností výkonnou, která je současně činností podzákonnou a činností nařizovací. Výkonný, podzákonný a nařizovací charakter státní správy přitom představuje různé aspekty její činnosti, které spolu vnitřně velmi úzce souvisí, a které teprve společně vytváří její charakteristiku.

S tímto vymezením státní správy, které je jejím vymezením ve funkčním pojetí, je bezprostředně spjato její vymezení v organizačním pojetí. Jím se označuje celá hierarchicky vybudovaná soustava příslušných státních orgánů, která je na základě jejich existujícího uspořádání a odpovídající pravomoci a působnosti zaměřena na plnění úkolů a provádění jí příslušející činnosti ve shora uvedeném pojetí.

Činností orgánů státní správy a plněním jejich úkolů dochází k realizaci vztahů státní správy, a to jednak vztahů ve státní správě jako relativně uzavřeném systému, a dále zejména k realizaci vztahů mezi subjekty státní správy a mezi jejími objekty, stojícími vně tohoto uceleného systému. V prvém případě hovoříme o činnosti zaměřené dovnitř organizace státní správy, tedy o vnitřní činnosti státní správy, ve druhém případě pak naopak o vnější činnosti státní správy.

Při vlastním výkonu státní správy jde tedy o realizaci vztahů se zásadně rozdílným postavením subjektů a objektů této správy.

Subjektem státní správy, jakožto činnosti státu je sám stát, představovaný jednotlivými příslušnými orgány státní správy, a správa jimi vykonávaná není realizována jen jménem státu, ale také, a to je rozhodující, v jeho zájmu. Prostřednictvím státní správy stát realizuje státní politiku, která je výrazem jeho zájmů a vůle, a realizuje ji ve vztahu k objektům, jež jsou nuceny se tomuto působení podřídit, a to aniž by státu byly organizačně podřízeny.

Objekty státní správy, při plnění jejího vlastního poslání, nejsou součástí organizačního systému státní správy a mají svébytné, na státní správě jinak nezávislé, postavení.

10. Obecné vymezení samosprávy

Samospráva je veřejnou správou uskutečňovanou jinými veřejnoprávními 
subjekty než státem. Jedná se o subjekty korporativního charakteru, označované jako veřejnoprávní korporace. Svoje historické kořeny má současná moderní samospráva v samosprávě středověkých měst a středověkém cechovním zřízení, přičemž k jejímu kvalifikovanějšímu postižení a vyjádření, a to zejména pokud jde o samosprávu územní, došlo v období tzv. liberálního právního státu.

Samospráva je odvozována od autonomního postavení veřejnoprávních korporací (územních či zájmových), a rovněž i ona je svébytným druhem společenského řízení.

Kromě subjektů se samospráva v rámci veřejné správy od správy státní liší také metodami a formami působení na spravované objekty. Základní odlišnost spočívá zejména v tom, že jde o prostředky, které nemají státně mocenskou povahu. Na druhé straně má samospráva jako forma veřejné správy se státní správou některé obdobné rysy.

Obdobně jako u státní správy je samospráva svou povahou organizující a mocensko­‑ochrannou činností, a to rovněž s prvky řízení a prvky regulace. Vzhledem k povaze samosprávy se však prvky řízení a prvky regulace v jejím rámci projevují na rozdíl od státní správy jinak, a to jako samořízení a samoregulace. Naproti tomu i u samosprávy platí, že při jejich uplatňování ve vzájemné kombinaci převládá pozitivní obsahové zaměření samosprávné činnosti.

V samosprávných vztazích platí, že samosprávné orgány v nich vystupují nikoliv jménem státu a z jeho vůle, nýbrž jménem daného samosprávného společenství, z jeho vůle a v jeho zájmu. Přitom objektem samosprávného působení nemůže být nikdo, kdo by územně, osobně nebo věcně stál mimo okruh působnosti příslušné samosprávné korporace, a proto je okruh adresátů takového působení dán hranicemi její působnosti. Ve skutečnosti tedy samosprávné vztahy směřují vždy dovnitř hranic působnosti samosprávného společenství.

Uvedené charakteristické rysy samosprávy jsou v zásadě shodné jak pro samosprávu územní, tak pro samosprávu zájmovou.

Výraznější odlišnosti mezi nimi vystupují při jejich organizačním pojetí, kde je organizační uspořádání územní samosprávy vázáno na územní členění státu a na v jeho rámci uplatňovanou strukturu územní samosprávy, zatímco organizační uspořádání zájmové samosprávy je koncipováno v podstatě rezortně. S tím souvisí i obsahové rozdíly věcné náplně samosprávy, pro niž je příznačné, že u územní samosprávy se projevuje její všeobecné zaměření, zatímco u samosprávy zájmové její úzce pojaté speciální zaměření.

Samospráva je tedy organizující a mocensko‑ochranné působení územních a zájmových samosprávných korporací a jejích orgánů ve specificky výkonném pojetí, rozšířeném o oprávnění tvorby samosprávné moci, podzákonného a nařizovacího charakteru, jež se realizuje ve vztazích, v nichž na jedné straně vystupují samosprávné orgány, které tuto činnost vykonávají, a na straně druhé objekty v jejich působnosti, přičemž tato činnost postrádá státně mocenskou podstatu.

11. Nositelé a vykonavatelé veřejné správy

V rámci subjektů veřejné správy je nutné rozlišovat nositele veřejné správy a vykonavatele veřejné správy.

11.1. Nositelé veřejné správy v ČR

Nositel veřejné správy je za výkon veřejné správy plně odpovědný. Přejímá práva a povinnosti z výkonu veřejné správy plynoucí. Disponuje právní subjektivitou, tedy způsobilostí k právům a povinnostem.

Nositelé veřejné správy v ČR:

• stát (Hlavní nositel veřejné správy; vykonává veřejnou správu pouze jako státní správu, a to buď přímo prostřednictvím svých orgánů (výkonné, ale i např. soudní), nebo nepřímo prostřednictvím nestátních subjektů veřejné správy (např. územních samosprávných celků), na něž byl výkon státní správy zákonem přenesen)
• územní samosprávné společenství (Jde o specifický druh veřejnoprávních korporací, ve kterých se členství fyzických osob odvozuje od bydliště na určitém území (v ČR obce nebo kraje); vykonávají také veřejnou správu jako svou hlavní, pravidelnou činnost)
• jiné veřejnoprávní korporace (Profesní komory, jejichž členství se váže na výkon určitého povolání – např. Česká advokátní komora, Exekutorská komora ČR)
• subjekty práva soukromého (Pokud jim působnost v oblasti veřejné správy svěřil zákon anebo vrchnostenský akt vydaný́ na základě zákona (správní rozhodnutí, autorizace); např. právnické nebo fyzické osoby, které provozují stanici technické kontroly na základě oprávnění krajského úřadu nebo fyzické osoby vykonávající tzv. veřejné stráže (myslivecká, lesní a rybářská stráž) a notáři)

11.2. Vykonavatelé veřejné správy

Tím, kdo v rámci subjektu veřejné správy fakticky vykonává, je konkrétní správní orgán. V případě státu je vykonavatelem veřejné správy např. ministerstvo, v případě územního samosprávného celku jeho orgán (obecní úřad, rada kraje atd.). Vykonavatelé veřejné správy (s výjimkou fyzických osob pověřených výkonem veřejné správy) právní subjektivitu nemají. S vymezením vykonavatelů veřejné správy úzce souvisejí pojmy správní orgán a správní úřad. Oba pojmy mají svůj vlastní obsah, nelze je zaměňovat nebo ztotožňovat.

Správní orgán zahrnuje obecně všechny orgány veřejné správy, tj. jak státní orgány, tak i orgány územních samosprávných celků a orgány jiných subjektů, které vykonávají veřejnou správu.

Správní úřad je pojem užší, který je přiřazován pouze orgánům státu v oblasti moci výkonné a v tomto smyslu je tedy podmnožinou pojmu správní orgán. Jde např. o ministerstvo, finanční úřad, úřad práce. Mezi správní úřady naopak nelze řadit např. obecní nebo krajské úřady, neboť jsou to orgány územních samosprávných celků.

Jak lze rozlišovat vykonavatele veřejné správy v ČR?

• správní úřady nebo jiné orgány státu (vláda, ministerstva, jiné správní úřady, státní fondy)
• s celostátní působností přímo řízené vládou (v jejich čele nestojí člen vlády; vyčet viz § 2 kompetenčního zákona – např. Český statistický úřad nebo Český báňský́ úřad)
• s celostátní působností přímo řízené ministerstvy (např. Česká obchodní inspekce, Česká inspekce životního prostředí, Státní energetická inspekce)
• s omezenou územní působností (např. na území kraje, okresu či jiného správního obvodu – obvodní báňské úřady, katastrální úřad, veřejné sbory (ozbrojené – policie x neozbrojené – hasiči), veřejné ústavy a podniky)
• orgány územních samosprávných celků (např. zastupitelstvo, rada, starosta, primátor, hejtman, obecní (městský, krajský) úřad, magistrát, obecní policie apod.)
• orgány jiných samosprávných společenství
  • orgány samosprávných komor (výčet a kompetence jednotlivých orgánů samosprávných komor stanoví zákon, kterým byla příslušná komora zřízena)
  • orgány vysokých škol (výčet a kompetence jednotlivých orgánů vysokých škol stanoví zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů)
• ostatní vykonavatelé
  • orgány právnických osob soukromého práva vykonávajících veřejné správy (konkrétní orgány vyplývají z právní formy příslušné právnické osoby soukromého práva – např. jednatel v případě, s. r. o.)
  • fyzické osoby vykonávající veřejné správy (zde v zásadě dochází ke splynutí pojmů „subjekt veřejné správy“ a „vykonavatel veřejné správy“)

12. Odlišnosti státní správy od samosprávy

STÁTNÍ SPRÁVA:

• hierarchicky organizovaná činnost, založená na vztazích nadřízenosti a podřízenosti
• orgány státní správy mají jen omezenou autonomii rozhodování, jejich rozhodnutí jsou zpravidla přezkoumatelná vyšším orgánem státní správy, a to nejen z hlediska souladu se zákonem, ale i  z  hlediska souladu s interními akty vyšších orgánů
• převládá zde jmenovací princip při ustavování orgánů, volba je výjimečná
• v  rozhodování se častěji uplatňuje monokratický princip, i  když existují i případy využití principu kolegiálního (vláda, státní komise nebo výbory)

SAMOSPRÁVA:

• absence vertikální hierarchie, neboť nižší samospráva není podřízena samosprávě vyšší ani orgánům státu
• disponuje autonomií rozhodování, rozhodnutí samosprávy jsou přezkoumatelná pouze z hlediska souladu se zákonem
• převládá zde princip volební
• obvyklé je kolektivní rozhodování, i když existují rovněž monokratické orgány samosprávy, např. starosta obce