22. Práva EU

1. Prameny práva EU a jejich hierarchie

EU používá vlastní soubor právních norem, tj. má vlastní právní řád. Právo EU má přímý a nepřímý účinek na právní předpisy členských států EU. Právo EU se stává součástí právního řádu členských států.

Právní řád EU může být rozdělen na:

• primární právo (zakládací Smlouvy a obecné právní zásady) a
• sekundární právo (vychází ze zásad a cílů Smluv).

Zakládací Smlouvy: Smlouva o EU (SEU), Smlouva o fungování EU (SFEU) 
a k nim připojené protokoly (existuje 37 protokolů, 2 přílohy a 65 prohlášení, 
která jsou připojena ke Smlouvám, aniž by byla začleněna do plného znění 
právní normy),

Listina základních práv EU,

Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii
(Euratom) – doposud je v platnosti,

obecné zásady práva EU (jejich formulaci nacházíme v judikatuře Soudního 
dvora),

mezinárodní smlouvy uzavřené EU,

sekundární právní akty (nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení 
a stanoviska).

Smlouvy a obecné zásady práva EU jsou na vrcholu hierarchie práva EU a bývají označovány jako primární právo. Primárním právem je také Listina základních práv EU (toto postavení jí bylo přiznáno Lisabonskou smlouvou). Mezinárodní dohody uzavírané EU jsou primárnímu právu podřízeny.

Sekundární právo je tvořeno jednotlivými typy právních aktů (nařízení, směrnice, rozhodnutí, právně nezávazná doporučení a stanoviska) a je platné, pouze pokud je slučitelné se Smlouvami a mezinárodními smlouvami, které jsou mu nadřazeny.

2. Primární právo EU – smlouvy

Primární právo EU – smlouvy

2.1. Smlouva o EU

SEU neboli Maastrichtská smlouva vstoupila v platnost 1. listopadu 1993. Hlavními důvody jejího přijetí bylo: přípravná opatření na zavedení evropské měnové unie (konvergenční kritéria), vymezení evropského občanství, společná zahraniční politika a politika v oblasti vnitřních záležitostí.

Mezi hlavní změny, které tato smlouva přinesla, patří: vytvoření EU a zavedení procesu spolurozhodování, posílení role Evropského parlamentu, nové formy spolupráce mezi členskými státy, například v oblasti obrany, spravedlnosti a vnitřních záležitostí.

Maastrichtská smlouva vytvořila strukturu tzv. tří pilířů:

• I. Evropská společenství,
• II. Společná zahraniční a bezpečnostní politika,
• III. Policejní a soudní spolupráce v trestních věcech.

EU je založena na této smlouvě a na Smlouvě o fungování EU. Tyto dvě smlouvy byly uzavřeny na dobu neurčitou, mají stejnou právní sílu a byly významně změněny v důsledku přijetí Lisabonské smlouvy.

2.2. Smlouva o fungování EU

Tato smlouva stanoví oblasti, meze a způsob výkonu pravomocí EU.

Podrobněji upravuje vlastní činnost EU a jednotlivé oblasti integrace, včetně specifikace pravomocí svěřených členskými státy EU. Obsahuje mimo jiné i podrobná ustanovení o orgánech, o vynucování práva a o rozpočtu. Tato smlouva a SEU představují smlouvy, na nichž je EU založena, označují se jako „Smlouvy“. Obě smlouvy mohou být měněny pouze postupem dle čl. 48 SEU.
Obecný nástroj k prosazování unijního práva, kterým EU dbá na jeho dodržování ze strany členských států, je žaloba pro porušení povinnosti neboli řízení o porušení Smluv (viz čl. 258-260 SFEU). Jedná se o zvláštní řízení, kterým je realizovaná úloha Evropské komise (pod kontrolou Soudního dvora EU) dohlížet na uplatňování unijního práva.

Předmětem řízení je jednání členského státu, které spočívá v porušení jak práva primárního, tak i práva sekundárního. Dříve než Evropská komise podá žalobu k Soudnímu dvoru EU, je obligatorně stanoveno předběžné řízení, které spočívá v mimosoudním urovnání a odstranění protiprávního stavu.

Vymezení pravomocí EU se řídí zásadou svěření pravomocí. Výkon těchto pravomocí se řídí zásadami subsidiarity a proporcionality. Podle zásady svěření pravomocí jedná EU pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách.

Pravomoci, které nejsou Smlouvami EU svěřeny, náležejí členským státům:

• Podle zásady subsidiarity jedná EU v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni EU.
• Podle zásady proporcionality nepřekročí obsah ani forma činnosti EU rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Smluv.

Občanem EU je každá osoba, která má státní příslušnost členského státu.

Občanství EU doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje jej. Je zakázána jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti.

Fungování EU je založeno na zastupitelské demokracii:

• Občané jsou na úrovni EU přímo zastoupeni v Evropském parlamentu.
• Členské státy jsou zastoupeny v Evropské radě svými hlavami států nebo předsedy vlád a v Radě EU svými vládami, které jsou demokraticky odpovědny buď svým vnitrostátním parlamentům, nebo svým občanům.

Mezi instituce EU patří:

• Evropský parlament,
• Evropská rada,
• Rada EU,
• Evropská komise,
• Soudní dvůr EU,
• Evropská centrální banka,
• Účetní dvůr.

Společná zahraniční a bezpečnostní politika podléhá zvláštním pravidlům a postupům. Je vymezována a prováděna Evropskou radou a Radou EU jednomyslně, nestanoví­­‑li Smlouvy jinak. Pokud se členský stát stane na svém území cílem ozbrojeného napadení, poskytnou mu ostatní členské státy pomoc a podporu všemi prostředky, které jsou v jejich moci.

Občané EU mají práva a povinnosti stanovené Smlouvami, mimo jiné:

• právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států,
• právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu,
• na území třetí země, kde členský stát, jehož jsou státními příslušníky, nemá své zastoupení, právo na diplomatickou a konzulární ochranu kterýmkoli členským státem za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu,
• petiční právo k Evropskému parlamentu, právo obracet se na evropského veřejného ochránce práv a právo obracet se na orgány a poradní instituce EU v jednom z jazyků Smluv a obdržet odpověď ve stejném jazyce.

EU přijímá opatření určená k vytvoření nebo zajištění fungování vnitřního trhu v souladu s příslušnými ustanoveními Smluv. Vnitřní trh zahrnuje prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu v souladu s ustanoveními Smluv.

Volný pohyb lze omezit pouze ve výjimečných případech, přesně specifikovaných a dobře odůvodněných, jako je např. ochrana zdraví a života, ochrana veřejného pořádku a morálky.

EU tvoří prostor svobody, bezpečnosti a práva při respektování základních práv a různých právních systémů a tradic členských států. EU zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob, a rozvíjí společnou politiku v oblasti azylu, přistěhovalectví a ochrany vnějších hranic, která je založena na solidaritě mezi členskými státy a je spravedlivá vůči státním příslušníkům třetích zemí.

EU rozvíjí justiční spolupráci v občanských věcech s mezinárodním prvkem a v trestních věcech založenou na zásadě vzájemného uznávání soudních a mimosoudních rozhodnutí.

EU vyvíjí policejní spolupráci, do níž jsou zapojeny všechny příslušné orgány členských států, včetně policie, celních orgánů a dalších donucovacích orgánů specializovaných na předcházení trestným činům, jejich odhalování a objasňování. Posláním Europolu je podporovat a posilovat činnost policejních orgánů a jiných donucovacích orgánů členských států, jakož i jejich vzájemnou spolupráci při předcházení závažné trestné činnosti dotýkající se dvou nebo více členských států, terorismu a těm formám trestné činnosti, které se dotýkají společného zájmu, jenž je předmětem některé politiky EU, a při boji proti takové trestné činnosti.

2.3. Lisabonská smlouva

„Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství“ začala platit 1. prosince 2009. Mezi hlavní změny, které ve fungování EU přináší, patří: rozsáhlejší pravomoci Evropského parlamentu, nový systém hlasování v Radě EU, tzv. občanská iniciativa, funkce stálého předsedy Evropské rady a vysokého představitele pro zahraniční a bezpečnostní politiku a diplomatický sbor EU.

Předseda Evropské rady, volený zástupci členských států na dva a půl roku, řídí summity nejvyšších představitelů členských států. Rotační předsednictví zůstalo zachováno, avšak zástupci předsednické země předsedají jen pravidelným Radám ministrů.

Vysoký představitel pro zahraniční a bezpečnostní politiku je volen členskými státy na období pěti let a je zároveň místopředsedou Evropské komise. Z titulu své funkce předsedá formaci Rady EU pro zahraniční věci. Lisabonská smlouva zřídila dále Evropský útvar pro vnější činnost (ESVA), složený z úředníků Rady EU, Evropské komise a diplomatických služeb členských států.

Důležitou změnou v rozhodovacím procesu EU je rozšíření počtu oblastí, ve kterých Rada EU rozhoduje kvalifikovanou většinou. Lisabonská smlouva rozšiřuje tento způsob hlasování o 68 nových oblastí (celkem 218 oblastí). Princip jednomyslnosti zůstává však zachován v citlivých oblastech, jako jsou daně, sociální zabezpečení, zahraniční politika, společná obrana, operativní policejní spolupráce, jazyková pravidla a otázka sídel institucí.

Lisabonská smlouva posílila postavení Evropského parlamentu, protože rozšiřuje počet oblastí, ve kterých spolurozhoduje s Radou EU v tzv. řádném legislativním postupu.

Řádným legislativním postupem je v současnosti schvalováno cca 80 % právních předpisů EU. Evropský parlament získal také větší vliv na rozhodování o finanční perspektivě EU a jejím rozpočtu. Evropský parlament v neposlední řadě dává souhlas k uzavření všech mezinárodních dohod, které se týkají otázek podléhajících řádnému legislativnímu postupu.

Posílena je i role národních parlamentů členských států a jejich kontrolní pravomoc.

Vnitrostátní parlamenty dle SEU aktivně přispívají do fungování EU např. tím, že mají právo být informovány o veškerých návrzích unijních legislativních aktů a mohou uplatňovat odůvodněná stanoviska k tomu, zda je návrh unijního legislativního aktu v souladu se zásadou subsidiarity.

Lisabonská smlouva také zavádí právní subjektivitu EU. Došlo k přeměně delegací Evropské komise ve třetích zemích na delegace EU a dohody se třetími státy jsou uzavírány jménem EU. Právní subjektivita ale EU neopravňuje k přijímání právních předpisů nebo k jednání v oblastech mimo pravomoci, které jí byly svěřeny členskými státy ve Smlouvách.

Lisabonská smlouva nově obsahuje ustanovení o dobrovolném vystoupení z EU, čímž uznává, že členské státy mají právo kdykoli z EU vystoupit (čl. 50 SEU).

Lisabonská smlouva zavádí institut občanské iniciativy. Pokud iniciativa získá podporu jednoho milionu občanů z nejméně sedmi členských států, může vyzvat Evropskou komisi k předložení určitého návrhu v oblasti působení EU.

2.4. Listina základních práv EU

Prostřednictvím Lisabonské smlouvy se právně nezávazná politická deklarace stala součástí primárního práva EU a dokumentem právně závazným. Listina do značné míry přejímá katalog základních práv obsažený již v úmluvách Rady Evropy – především v Evropské úmluvě o ochraně lidských práva a základních svobod ze dne 4. listopadu 1950. Listina byla vyhlášena jako samostatný dokument, který má dle čl. 6 Smlouvy o EU stejnou právní sílu jako zakládající smlouvy.

Listina se v prvé řadě vztahuje na orgány a instituce EU, v souladu se zásadou subsidiarity. Pokud jde o členské státy, vyplývá již nyní z judikatury Soudního dvora EU, že požadavek respektovat základní práva, definovaná v rámci EU, je pro ně závazný, pouze uplatňují‑li právo EU, nikoliv jednají‑li ve sféře vnitrostátního práva.

Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii (EURATOM)

Smlouvou o založení Evropského společenství pro atomovou energii byl založen Euratom, a to dne 25. března 1957 v Římě. Hlavním cílem Euratomu bylo přispět k vytvoření podmínek nezbytných pro rychlé vybudování a růst jaderného průmyslu a nastavit mechanismy pro kontrolu možného zneužití jaderných materiálů. Mezi další úkoly patří: investice do jaderného průmyslu, spolupráce v jaderném výzkumu a vývoji, ochrana zdraví (stanovení jednotných bezpečnostních standardů pro radiační ochranu), společný jaderný trh, spolupráce při nakládání s jaderným palivem a společný postup vůči třetím zemím.

3. Mezinárodní dohody uzavírané EU

V rámci své oblasti působnosti může EU uzavírat mezinárodní dohody se třetími zeměmi či mezinárodními organizacemi (čl. 216 odst. 1 SFEU). Tyto dohody jsou pro Unii a členské státy závazné a jsou také nedílnou součástí právního řádu EU.

4. Obecné zásady

Obecné zásady unijního práva jsou nepsaným pramenem unijního práva. Tyto zásady jsou formulované Soudním dvorem EU (zásada právní jistoty, institucionální rovnováha, legitimní očekávání). Tato judikatura je nyní zakotvena v čl. 6 odst. 3 SEU. Vzhledem k tomu, že zdrojem obecných zásad je primární právo, jsou tyto zásady nadřízeny právu sekundárnímu.

5. Sekundární právo EU

Jednotlivé typy právních aktů EU zakotvuje článek 288 SFEU. Mezi hlavní právní akty patří nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska. Orgány EU mohou právní akty přijmout pouze, pokud k tomu mají v dané oblasti pravomoc, a to na základě Smlouvy.

6. Nařízení

Nařízení mají obecnou působnost, jsou závazná v celém rozsahu a přímo použitelná. 

Musí být bezvýhradně dodržována těmi, na něž se vztahují (jednotlivci, členské státy, orgány EU). Od svého vstupu v platnost (ke stanovenému dni, jinak 20. dnem po zveřejnění v Úředním věstníku EU) jsou přímo použitelná ve všech členských státech, aniž by bylo nutné jejich provedení do vnitrostátního práva. Tato forma je typická pro oblasti, které spadají do výlučné pravomoci EU, a kde je tedy vnitrostátní úprava vyloučena (např. hospodářská soutěž na unijní úrovni, obchodní politika nebo měnová unie). Uplatňuje se i v oblastech, kde jsou pravomoci sdílené, ale kde je třeba zajistit jednotnou úpravu pro celou Unii (důchodové zabezpečení migrujících osob, zemědělská politika).

Přímý účinek nařízení představuje možnost jednotlivce dovolávat se právní normy v něm obsažené u vnitrostátního orgánu přímo a tento orgán (soudní nebo správní) má povinnost danou právní normu aplikovat.

Cílem nařízení je zajistit jednotné používání práva EU ve všech členských státech. Zároveň znemožňuje použití vnitrostátních předpisů, které jsou neslučitelné s věcným obsahem jeho ustanovení.

7. Směrnice

Směrnice je pro vymezené členské státy (ať už se jedná o jeden členský stát, několik členských států či všechny) závazná, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, nechává jim však možnost zvolit si způsob a prostředky dosažení stanovených cílů. Formu úpravy si zvolí každý stát sám (např. zákonem nebo vyhláškou), avšak musí jít o obecně závazný právní předpis. Směrnice je nástrojem pro harmonizaci práva (sbližování právních řádů členských států), zejména v oblasti sdílených pravomocí.

Jednotlivým občanům jsou přiznána práva nebo uloženy povinnosti teprve tehdy, kdy je přijat prováděcí akt. Členské státy při provádění disponují určitou volností, jež jim umožňuje zohlednit vnitrostátní specifika. K provedení směrnice musí dojít ve lhůtě, která je v ní stanovena (většinou 2 až 3 roky).

Směrnice musí být transponována (obsahově zapracována do vnitrostátního práva) včas a řádně. Státy jsou následně povinny sdělit Evropské komisi, které právní a správní předpisy přijaly k transpozici dané směrnice. Pokud tak neučiní, porušují povinnost stanovenou unijním právem a Evropská komise proti nim může zahájit řízení pro porušení povinnosti.

Směrnice v zásadě nejsou přímo použitelné. Soudní dvůr EU nicméně rozhodl, že určitá ustanovení směrnice mohou mít ve výjimečných případech v členském státě přímý účinek, aniž by je tento členský stát předtím transponoval do vnitrostátního práva, pokud:

1. jde o směrnici, jež nebyla provedena do vnitrostátního práva nebo byla provedena nedostatečně;
2. ustanovení směrnice jsou závazná a jsou také dostatečně jednoznačná a přesná; a
3. ustanovení směrnice přiznávají práva jednotlivcům.

Pokud jsou všechny tyto podmínky splněny, mohou se jednotlivci dovolávat ustanovení dotčené směrnice před orgány veřejné moci. Dokonce i v případě, že ustanovení nepřiznává jednotlivcům žádná práva, a jsou tudíž splněny pouze první dvě výše uvedené podmínky, mají orgány členských států povinnost neprovedenou směrnici zohlednit.

8. Rozhodnutí, doporučení a stanoviska

Rozhodnutí je závazné v celém rozsahu. Je‑li určeno konkrétním subjektům (členské státy, fyzické osoby nebo právnické osoby), je závazné jen pro ně a slouží k řešení konkrétních situací jednotlivých subjektů, jimž je určeno. Jednotlivec se může dovolávat práv přiznaných rozhodnutím určeným konkrétnímu členskému státu pouze tehdy, pokud tento členský stát přijal prováděcí akt. Rozhodnutí mohou být přímo použitelná za stejných podmínek jako směrnice.

Prostřednictvím doporučení mohou orgány EU dát najevo svůj názor a navrhnout určité kroky, aniž by z nich vyvozovaly zákonnou povinnost pro toho, komu jsou určena. Doporučení nejsou právně závazná.

Stanovisko je nástroj, který orgánům EU umožňuje učinit prohlášení, aniž by vyvozovaly jakékoliv právní povinnosti týkající se tématu stanoviska. Stanoviska nejsou právně závazná.

9. Legislativní a nelegislativní akty

Legislativní akty jsou ty, které byly přijaty řádným nebo zvláštním legislativním postupem, tedy většina nařízení a směrnic.

Nelegislativní akty jsou ty, které jsou přijímány postupem jiným. Legislativním aktem lze zmocnit Evropskou komisi k přijetí nelegislativního aktu, který je obecně závazný a doplňuje pouze nepodstatné prvky legislativního aktu.

10. Legislativní proces

Většina právních předpisů se přijímá tzv. řádným legislativním postupem, při němž má Evropský parlament a Rada EU stejnou váhu. Evropská komise nejprve předloží legislativní návrh Evropskému parlamentu a Radě EU. Parlament a Rada EU zkoumají a upravují znění textu návrhu zákona prostřednictvím několika čtení. Pokud se oba orgány na změnách shodnou, je návrh přijat. Jestliže se nedohodnou, přichází na řadu tzv. druhé čtení. Není‑li shody dosaženo ani zde, je návrh předložen tzv. dohodovacímu výboru. Tohoto jednání se účastní také zástupci Evropské komise. Jakmile výbor dospěje k dohodě, je text zaslán Parlamentu a Radě EU ke třetímu čtení, kde může být přijat. Ve výjimečných případech nedojde ke shodě ani ve třetím čtení a právní předpis není přijat.

Zvláštní legislativní postupy se používají v určitých případech, kdy je Rada EU obvykle jediným normotvůrcem a Evropský parlament pouze musí vyjádřit s legislativním návrhem souhlas (např. pro přistoupení nových členů), nebo musí být konzultován (např. právo hospodářské soutěže, při přijímání mezinárodních dohod v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky).