17. Odpovědnost za přestupky, řízení o přestupcích

1. Úvod

Dne 1. července 2017 nabyl účinnosti zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který nahradil zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích.

Nejvýraznější změna oproti předchozí úpravě spočívá v tom, že přestupky nově zahrnují i protiprávní jednání právnických nebo podnikajících fyzických osob.

Tím došlo k nahrazení dosavadních tzv. jiných správních deliktů uvedených osob. Jedním z dlouhodobých negativních jevů v oblasti správního trestání totiž byla skutečnost, že neexistovala obecná úprava základů odpovědnosti za jiné správní delikty a ani jednotná úprava potřebných procesních odchylek od správního řádu pro řízení o těchto deliktech.

Zákon č. 250/2016 Sb. uvedené problémy řeší.

2. Předmět úpravy a působnost zákona (§ 1 až 41)

V dalším textu této kapitoly se odkazy na ustanovení vztahují k zákonu č. 250/2016 Sb., není‑li uvedeno jinak.

Zákon č. 250/2016 Sb. upravuje:

• podmínky odpovědnosti za přestupek,
• druhy správních trestů a ochranných opatření a zásady pro jejich ukládání,
• postup před zahájením řízení o přestupku,
• postup v řízení o přestupku.

Zákon č. 250/2016 Sb. nezakotvuje žádné skutkové podstaty přestupků, nemá žádnou zvláštní hmotněprávní část. Jednotlivé skutkové podstaty přestupků jsou obsaženy ve velkém množství zvláštních zákonů upravujících konkrétní oblasti veřejné správy (stavební právo, ochrana hospodářské soutěže, právo životního prostředí apod.) a „zbytkově“ též v zákoně č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích (např. přestupky proti majetku, veřejnému pořádku a občanskému soužití). K zákonu č. 250/2016 Sb. byl vydán jeden prováděcí předpis, který se týká zkoušky odborné způsobilosti k projednávání přestupků.

V § 2 až 4 je vymezena časová, územní a osobní působnost zákona č. 250/2016 Sb.

Z hlediska časové působnosti je nejdůležitější pravidlo, podle kterého se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku; podle pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je‑li to pro pachatele přestupku příznivější. Toto ustanovení promítá ústavní zákaz retroaktivity v neprospěch pachatele, resp. ústavní příkaz retroaktivity ve prospěch pachatele (čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod).

3. Pojem přestupku (§ 5)

Přestupkem je společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde­­­­­­‑li o trestný čin.

Definiční znaky přestupku tedy jsou:

• společenská škodlivost – tzv. materiální znak,
• protiprávnost – rozpor s právní normou nebo právními normami,
• naplnění znaků stanovených zákonem (tzv. formální znaky), a to 
  • obecných – např. věk a příčetnost fyzické osoby, existence právnické osoby a
  • typových – znaky skutkové podstaty konkrétního přestupku (odlišující jednotlivé přestupky navzájem),
• výslovné označení v zákoně za přestupek,
• nejde o trestný čin – zdůrazňuje se, že skutek mající znaky trestného činu nelze současně posuzovat jako přestupek.

Ve společných ustanoveních zákona č. 250/2016 Sb., která se použijí na fyzickou osobu, právnickou osobu i podnikající fyzickou osobu, jsou kromě samotného pojmu přestupek dále upraveny tyto instituty:

• pokus přestupku (§ 6),
• pokračování v přestupku (§ 7),
• trvající přestupek (§ 8),
• hromadný přestupek (§ 9),
• opomenutí (§ 10),
• spolupachatel (§ 11),
• zvláštní subjekt přestupku (§ 12).

4. Odpovědnost fyzické osoby za přestupek (§ 13 a násl.)

Fyzická osoba je pachatelem přestupku, pokud

• svým jednáním naplnila znaky přestupku nebo jeho pokusu, je‑li trestný,
• jednala zaviněně, a to ve formě úmyslu (přímého či nepřímého) anebo nedbalosti (vědomé či nevědomé). Obecně platí, že k odpovědnosti za přestupek postačí nedbalost, nestanoví‑li zákon výslovně, že je třeba úmyslného zavinění,
• v době činu dovršila patnáctý rok věku (odpovědnost vzniká dnem následujícím po patnáctých narozeninách),
• v době činu byla příčetná – z důvodu nepříčetnosti není odpovědný ten, kdo pro duševní poruchu v době spáchání činu nemohl rozpoznat protiprávnost svého jednání nebo své jednání ovládat (tj. dojde k úplnému vyloučení rozpoznávací nebo ovládací schopnosti anebo obou těchto schopností).

Fyzická osoba odpovídá za zavinění (tzv. subjektivní odpovědnost), které prokazuje správní orgán. Zákon č. 250/2016 Sb. dále upravuje odpovědnost fyzické osoby jako nepřímého pachatele (§ 13 odst. 2 a 3), účastníka (organizátora, návodce, pomocníka – § 13 odst. 4) a zákonného zástupce nebo opatrovníka fyzické osoby (§ 14).

5. Odpovědnost právnické osoby za přestupek (§ 20 a 21)

Právnická osoba je pachatelem přestupku, pokud

1. došlo k naplnění znaků přestupku jednáním fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě,
2. jednáním fyzické osoby podle bodu 1) byla porušena právní povinnost uložená právnické osobě nebo její organizační složce nebo jinému útvaru, který je součástí právnické osoby,
3. k porušení právní povinnosti podle bodu 2) dojde při činnosti právnické osoby, v přímé souvislosti s činností právnické osoby nebo ku prospěchu právnické osoby nebo v jejím zájmu.

Zákon č. 250/2016 Sb. obsahuje uzavřený výčet osob, jejichž jednání je přičitatelné právnické osobě ve smyslu bodu 1:

Za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje:

• statutární orgán nebo člen statutárního orgánu,
• jiný orgán právnické osoby nebo jeho člen,
• zaměstnanec nebo osoba v obdobném postavení při plnění úkolů vyplývajících z tohoto postavení,
• fyzická osoba, která plní úkoly právnické osoby,
• fyzická osoba, kterou právnická osoba používá při své činnosti, nebo
• fyzická osoba, která za právnickou osobu jednala, jestliže právnická osoba výsledku takového jednání využila.

Odpovědnost právnické osoby není podmíněna zjištěním konkrétní fyzické osoby, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě. Správní orgán není ani povinen tuto osobu zjišťovat, je‑li ze zjištěných skutečností zřejmé, že k jednání zakládajícímu odpovědnost právnické osoby za přestupek došlo při činnosti právnické osoby.

Odpovědnost právnické osoby za přestupek není dotčena odpovědností fyzické osoby za přestupek a naopak. To znamená, že může nastat situace, kdy:

1. bude určité jednání fyzické osoby přičteno právnické osobě a bude tím založena odpovědnost právnické osoby za přestupek a současně
2. toto jednání fyzické osoby samo naplní znaky skutkové podstaty přestupku fyzické osoby. Tedy dojde ke spáchání dvou přestupků dvěma osobami odpovědnými souběžně a nezávisle.

Právnická osoba odpovídá za přestupek bez zřetele na zavinění (tzv. objektivní odpovědnost). Právnická osoba za přestupek neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila; jedná se o tzv. zproštění odpovědnosti (liberaci). Právnická osoba se však nemůže odpovědnosti za přestupek zprostit, jestliže z její strany nebyla vykonávána povinná nebo potřebná kontrola nad fyzickou osobou, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, nebo nebyla učiněna nezbytná opatření k zamezení nebo odvrácení přestupku.

Zákon č. 250/2016 Sb. dále upravuje odpovědnost právnické osoby jako zvláštního subjektu (§ 20 odst. 3) a nepřímého pachatele (§ 20 odst. 5).

6. Odpovědnost podnikající fyzické osoby za přestupek (§ 22 a 23)

Podnikající fyzická osoba je pachatelem přestupku, pokud:

1. došlo k naplnění znaků přestupku jednáním
   • samotné podnikající fyzické osoby nebo
   • fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti podnikající fyzické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné podnikající fyzické osobě,
2. jednáním fyzické osoby podle bodu 1) byla porušena právní povinnost uložená podnikající fyzické osobě nebo fyzické osobě,
3. k porušení právní povinnosti došlo při podnikání nebo v přímé souvislosti s ním anebo ku prospěchu této podnikající fyzické osoby nebo v jejím zájmu.

Zákon č. 250/2016 Sb. obsahuje uzavřený výčet osob, jejichž jednání je přičitatelné podnikající fyzické osobě ve smyslu bodu 1. Tento výčet je podobný výčtu zmíněnému výše u právnických osob, a to s tím rozdílem, že danou osobou nemůže být „orgán“, neboť fyzická osoba z povahy věci nemá žádné orgány (ve smyslu právních organizačních útvarů):

• zaměstnanec nebo osoba v obdobném postavení při plnění úkolů vyplývajících z tohoto postavení,
• fyzická osoba, která plní úkoly podnikající fyzické osoby,
• fyzická osoba, kterou podnikající fyzická osoba používá při své činnosti, nebo
• fyzická osoba, která za podnikající fyzickou osobu jednala, jestliže podnikající fyzická osoba výsledku takového jednání využila.

Odpovědnost podnikající fyzické osoby za přestupek je objektivní s možností liberace.

Na odpovědnost podnikající fyzické osoby za přestupek se použijí (s určitými výjimkami) obdobně ustanovení o odpovědnosti právnické osoby.

7. Zánik odpovědnosti za přestupek (§ 29 a násl.)

Odpovědnost za přestupek zaniká:

• uplynutím promlčecí doby

Promlčecí doba činí 1 rok, jde‑li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je méně než 100000 Kč. Jestliže je předmětná hranice alespoň 100000 Kč, promlčecí doba činí 3 roky.

Promlčecí doba počíná běžet dnem následujícím po dni spáchání přestupku. Zákon č. 250/2016 Sb. dále upravuje případy tzv. stavení a přerušení promlčecí doby. Promlčecí doba se staví např. po dobu vedení trestního řízení pro tentýž skutek. K přerušení dochází např. vydáním rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným.

V případě stavení promlčecí doba neběží a po odpadnutí důvodu stavení „doběhne“ pouze její zbývající část, naopak v případě přerušení začne promlčecí doba běžet znovu od počátku. Zákon č. 250/2016 Sb. též zakotvuje mezní tříletou a pětiletou promlčecí dobu pro případ přerušení výše zmíněné „základní“ promlčecí doby (§ 32).

• smrtí fyzické osoby

Z tohoto pravidla však existuje výjimka. Odpovědnost podnikající fyzické osoby za přestupek přechází v případě její smrti na osobu, která pokračuje v její podnikatelské činnosti. Pokračuje‑li v podnikatelské činnosti více osob, odpovídá za přestupek každá z nich, jako by přestupek spáchala sama.

• zánikem právnické osoby bez právního nástupce

Odpovědnost právnické osoby za přestupek jinak přechází na jejího právního nástupce. Má‑li právnická osoba více právních nástupců, odpovídá za přestupek každý z nich, jako by přestupek spáchal sám.

• vyhlášením amnestie

Amnestii ve věcech přestupků uděluje prezident republiky anabývá účinnosti dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů. O účasti konkrétního pachatele na amnestii se vydá nové rozhodnutí podle § 99 odst. 3. Zánik odpovědnosti za přestupek způsobuje pouze amnestie ve formě abolice; abolicí se nařizuje, aby se řízení o přestupku nezahajovalo nebo, bylo‑li zahájeno, aby se v něm nepokračovalo.

K existenci důvodu zániku odpovědnosti, včetně uplynutí promlčecí doby, přihlédne správní orgán z úřední povinnosti (tedy i bez námitky).

Pokud byl zánik odpovědnosti za přestupek správním orgánem zjištěn před zahájením řízení, správní orgán věc odloží; pokud byl zjištěn po zahájení řízení, řízení zastaví [§ 76 odst. 1 písm. f), h) a i), § 86 odst. 1 písm. h) a k)].

8. Správní tresty a ochranná opatření (§ 35 a násl.)

Zákon č. 250/2016 Sb. rozlišuje mezi správními tresty a ochrannými opatřeními. Správní trest je sankcí trestního charakteru, která vyjadřuje mj. společenské odsouzení pachatele.

Ochranné opatření je naproti tomu sankcí netrestní povahy, převládá u něj preventivní a zabezpečovací funkce (újma jím způsobená je „pouze“ vedlejším důsledkem této funkce).

Za přestupek lze uložit správní trest:

• napomenutí,
• pokuty,
• zákazu činnosti,
• propadnutí věci nebo náhradní hodnoty,
• zveřejnění rozhodnutí o přestupku.

Správní trest lze uložit samostatně nebo spolu s jinými správními tresty; napomenutí nelze uložit spolu s pokutou. Zákaz činnosti a zveřejnění rozhodnutí o přestupku lze uložit pouze tehdy, stanoví‑li to u konkrétního přestupku zvláštní zákon.

Zákon č. 250/2016 Sb. podrobně vymezuje podmínky pro ukládání jednotlivých výše uvedených druhů správních trestů. Kromě toho se zabývá hledisky pro ukládání správních trestů obecně (kritéria posouzení povahy a závažnosti přestupku, polehčující a přitěžující okolnosti apod.), problematikou ukládání správního trestu za dva nebo více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení, upuštění a podmíněného upuštění od uložení správního trestu a mimořádného snížení výměry pokuty.

Ochrannými opatřeními jsou:

• omezující opatření

Může spočívat v zákazu navštěvovat určená veřejně přístupná místa nebo místa, kde se konají sportovní, kulturní a jiné společenské akce, popřípadě v povinnosti zdržet se styku s určitou osobou nebo vymezeným okruhem osob nebo v povinnosti podrobit se vhodnému programu pro zvládání agrese nebo násilného chování.

• zabrání věci nebo náhradní hodnoty.

9. Stručně k řízení o přestupcích (část třetí zákona č. 250/2016 Sb.)

Část třetí zákona č. 250/2016 Sb. se týká řízení o přestupcích. Ve věcech, které zákon č. 250/2016 Sb. neupravuje, se podpůrně použije správní řád (srov. § 1 odst. 2 správního řádu), včetně vyhlášky, která správní řád provádí.

Procesní postup v přestupkových věcech zahrnuje zejména:

9.1. Postup před zahájením řízení

• oznamování přestupků orgánem Policie ČR nebo Vojenské policie nebo jiným správním orgánem (§ 73) anebo jednotlivými fyzickými a právnickými osobami (§ 42 správního řádu), tzv. předšetřování vybraných přestupků orgánem policie (§ 74),
• odložení věci před zahájením řízení (§ 76), např. z důvodu, že došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku nebo předání věci.

9.2. Postup v řízení o přestupku

• zahájení řízení (řízení se zahajuje vždy z moci úřední, nikoliv na návrh; v zákonem stanovených případech je však podmíněno souhlasem tzv. osoby přímo postižené spácháním přestupku),
• účastníkem řízení o přestupku je:
  • obviněný,
  • poškozený v části řízení, která se týká jím uplatněného nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení, a
  • vlastník věci, která může být nebo byla zabrána, v části řízení, která se týká zabrání věci nebo náhradní hodnoty,
• provádění ústního jednání, provádění dokazování (§ 80 a násl.),
• přerušení řízení (§ 85), např. z důvodu, že obviněný není schopen chápat smysl řízení pro přechodnou duševní poruchu, která nastala až po spáchání skutku, který je předmětem řízení,
• zastavení řízení (§ 86), např. z důvodu, že skutek, o němž se vede řízení, se nestal nebo není přestupkem, skutek nespáchal obviněný, spáchání skutku, o němž se vede řízení, nebylo obviněnému prokázáno,
• jednou z novel zákona č. 250/2016 Sb.3) byla posílena ochrana soukromí a bezpečnosti osob vystupujících v řízení o přestupku a ochrana zranitelných obětí. Byla stanovena možnost vyloučit některé údaje o osobách vystupujících v řízení (např. poškozeného nebo svědka) z nahlížení do spisu. Jde mj. o údaj o místě trvalého pobytu, bydlišti nebo místě výkonu zaměstnání. Tím má dojít k zamezení přístupu podezřelému nebo obviněnému k těmto údajům, a to zejména v souvislosti s řešením případů domácího násilí. Konkrétní podmínky pro uvedený postup stanoví § 72a. Uvedenou novelou byla dále stanovena pravidla šetrného výslechu svědka mladšího 15 let. Byla též zavedena informační povinnost správního orgánu vůči orgánu sociálně‑právní ochrany dětí v případě, že byl přestupek vykazující znaky užití násilí v rodině nebo partnerském vztahu spáchán na osobě mladší 18 let, nebo byla‑li osoba mladší 18 let svědkem takového přestupku.

9.3. Rozhodnutí o přestupku

• ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, musí být uveden mj. popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání, právní kvalifikace skutku, vyslovení viny, forma zavinění u obviněného, který je fyzickou osobou, druh a výměra správního trestu, výrok o nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení, výrok o náhradě nákladů řízení,
• zjednodušeným typem rozhodnutí o přestupku je:
  • příkaz (lze jím uložit všechny druhy správních trestů podle § 35 s výjimkou zveřejnění rozhodnutí o přestupku) a
  • příkaz na místě (ze správních trestů jím lze uložit pouze pokutu; obviněný obdrží příkazový blok),
• do evidence přestupků vedené Rejstříkem trestů se zapisují pravomocná rozhodnutí o přestupcích, o nichž to stanoví zákon. Evidence má význam zejména pro účely zpřísněného postihu recidivy a prokazování bezúhonnosti podle některých zvláštních zákonů.

9.4. Řízení o odvolání

• proti rozhodnutí o přestupku, kterým byla vyslovena vina, se může odvolat:
  • obviněný v plném rozsahu,
  • poškozený pouze proti výroku o nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení a výroku o nákladech spojených s uplatněním nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení, nebo
  • zákonný zástupce a opatrovník mladistvého obviněného a orgán sociálně‑právní ochrany dětí ve prospěch mladistvého obviněného pouze proti výroku o vině, o správním trestu, o ochranném opatření, nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení a o náhradě nákladů řízení.
• Obviněný může v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení uvádět bez omezení nové skutečnosti nebo důkazy.
• Včasné a přípustné odvolání proti rozhodnutí o přestupku má vždy odkladný účinek, který nelze vyloučit.
• Odvolací správní orgán přezkoumává napadené rozhodnutí v plném rozsahu (z hlediska zákonnosti i věcné správnosti).

9.5. Postupy po právní moci rozhodnutí o přestupku

Zákon č. 250/2016 Sb. obsahuje speciální úpravu týkající se nového rozhodnutí, přezkumného řízení a přechodu úhrady pravomocně uložené pokuty na právního nástupce právnické osoby.