9. Právní předpisy a státní správa

1. Pramen práva

Univerzální systém pramenů práva neexistuje, výrazně se zde projevuje tradice, značnou úlohu má i doktrína. V moderním státě vzrůstá význam předpisů.

Pojem pramene práva však není jednoduché vysvětlit, v právní teorii lze vystopovat trichotomii významu tohoto pojmu:

• pramen práva v materiálním slova smyslu
• pramen práva ve formálním slova smyslu
• pramen práva v gnoseologickém slova smyslu

Pramenem práva ve formálním slova smyslu se rozumí taková forma, která obsahuje právní normy. Pravidlo, které má státem uznanou formu pramene práva, je právní normou. Formálním pramenem práva se tedy rozumí to, co je právem. To, co nám vymezuje práva a povinnosti. To, co obsahuje právní normy.

Pod pojmem pramen v materiálním slova smyslu rozumíme zdroje obsahu práva, prameny determinující obsah právních norem - např. stav dané společnosti, státu a politického režimu, její tradice a zvyklosti, technologickou, ekonomickou a kulturní úroveň, vliv mezinárodního společenství, resp. jednotlivých států a jejich právních systémů, dosažený stupeň vývoje lidské civilizace, resp. příslušného civilizačního okruhu. V zásadě se materiálními prameny práva rozumí společenskohistorický kontext, ve kterém právo vzniká, jsou to především určité zájmy, které se do obsahu práva promítají.

Materiální pramen práva naopak označuje jevy, které jsou důvodem, proč je právo takové, jaké je. Je to tedy označení původu práva, důvod právní regulace a účel, který má tato regulace plnit.

V gnozeologickém pojetí jde o prameny poznání práva. Toto pojetí je širší nežli pojetí formálních pramenů práva. Jedná se o veškeré informace o právu a jeho společenském působení. Zdrojem nemají být jen zákony a jiné právní předpisy a precedenty (tj. prameny práva ve formálním slovy smyslu), resp. mezinárodní smlouvy, ale i individuální právní akty (judikatura), smlouvy, právní literatura, dokumentace legislativního procesu apod.

V dalším výkladu tohoto učebního textu se budeme zabývat pramenem práva ve formálním slova smyslu, a to právními předpisy.

Právní předpis je výsledkem záměrné činnosti nazývané legislativní proces (v širokém slova smyslu), jedná se o takové rozhodnutí orgánu veřejné moci, které obsahuje právní normy jako předem daná pravidla chování. Právní normy jsou v této formě vytvářeny jako předem daná pravidla chování.

Právní předpisy jsou typickým pramenem práva pro kontinentální typ právní kultury.

Kontinentální typ právní kultury se vytvořil pod vlivem římskoprávní tradice a přirozenoprávní teorie v její racionalistické podobě na přelomu 18. a 19. století. Geograficky je rozšířen nejen v kontinentální Evropě, ale v modifikované podobě i ve většině států světa - v Asii, Africe, Latinské Americe, kde se v 19. století projevilo působení tehdejších koloniálních mocností - zejména Francie, Španělska, Belgie, Holandska, Portugalska. V jeho rámci lze hovořit o několika okruzích. Právní řád ČR patří k okruhu románsko‑germánskému. Vyznačuje se zejména důrazem na tzv. psané právo. Základním pramenem práva v kontinentálním typu právní kultury je zákon, typické je kodifikační úsilí o shrnutí právní materie do velkých celků – kodexů).

Typickým pro tento druh pramene práva je jeho hierarchická výstavba, která je vytvořena na základě jejich právní síly. Tato právní síla souvisí zejména s postavením orgánu, který „právo vytvořil“ – normotvorným orgánem veřejné moci. Nejvyšší právní sílu mají v tomto právním prostředí zákony, resp. ústavní zákony.

Právní předpisy ve formě zákonů mají, pokud jde o hlavní právní odvětví, v kontinentálním typu právní kultury podobu zákoníků (kodexů). Zákoníky či kodexy upravují uceleně právní problematiku určitého právního odvětví nebo alespoň jeho převážné části. V právních řádech kontinentálního typu právní kultury se vyskytují nejméně čtyři zákoníky:

• občanský zákoník,
• trestní zákoník,
• občanský soudní řád,
• trestní řád.

2. Právní řád ČR

Právní řád ČR, který́ patří ke kontinentálnímu typu právní kultury, je založen na psaném právu a je tvořen:

• zákony a dalšími právními předpisy,
• ratifikovanými a vyhlášenými mezinárodními smlouvami, k nimž dal souhlas Parlament ČR, a
• nálezy Ústavního soudu, kterými zrušil určitý zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení.

Systém pramenů práva je v ČR uspořádán podle principu právní síly, přičemž na nejvyšším místě stojí ústava, resp. ústavní zákony.

Nejdůležitějšími právními předpisy jsou zákony. Rozsáhlejší zákony, které upravují celé odvětví práva a obsahují jeho systematicky uspořádané normy, se nazývají zákoníky (např. občanský zákoník, zákoník práce). Zákony shrnující celé odvětví procesního práva a systematicky uspořádávající jeho procedurální normy se označují jako řády (např. občanský soudní řád, trestní řád, správní řád apod.).

Právní předpisy přijímá zákonodárný sbor (Parlament ČR) a na základě zákonného zmocnění orgány moci výkonné a orgány územní samosprávy.
Gerloch rozlišuje tyto právní předpisy:

• originární (původní) povahy
  • zákony,
  • zákonná opatření Senátu,
  • dekrety prezidenta republiky přijaté v rámci jeho dekretální pravomoci v době nesvobody (1940-1945) a dodatečně schválené (ratihabované) Prozatímním Národním shromážděním ČSR jako zákony v roce 1946,
  • obecně závazné vyhlášky obcí v samostatné působnosti obcí a krajů,
• derivátní (odvozené) povahy – právní předpisy odvozené od zákonů
  • nařízení vlády
  • rozhodnutí prezidenta republiky obecně normativní povahy (např. rozhodnutí o amnestii)
  • právní předpisy ministerstev a jiných správních úřadů
  • nařízení krajských a obecních rad v přenesené působnosti.

Jsou vydávány secundum et intra legem – na základě zákona a v jeho mezích.

V čl. 78 Ústavy ČR je stanoveno pro vládu tzv. generální zmocnění vydávat nařízení jako podzákonný právní předpis:

„K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení.“

V čl. 79 odst. 3 Ústavy je pak upraveno zákonné zmocnění vydávat podzákonné právní předpisy (např. vyhlášky ministerstev):

„Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.“

3. Správní právo

Výkon státní správy primárně ovlivňující prameny správního práva, některé činnosti však ovlivňují i právní předpisy jiného právního odvětví. Například právní postavení zaměstnance státu (a to jak státní zaměstnance, tak i zaměstnance v základních pracovněprávních vztazích) ovlivňuje zákoník práce a občanský zákoník.

Správní právo je jedním z nejvýznamnějších subsystémů českého právního řádu.

Řadíme jej k právu tzv. kontinentálně evropského typu právní kultury. Posláním 
správního práva je upravovat postavení a chování subjektů práva ve vztazích, které vznikají a uskutečňují se v souvislosti s realizací výkonné moci ve státě ve sféře veřejné správy.

Existence správního práva jako subsystému právního řádu orientovaného na úpravu vztahů spjatých s realizací výkonné moci ve státě je důsledkem uplatnění tzv. teorie dělby moci a promítnutí jejích důsledků do právního řádu.

Správní právo vystupuje jako relativně samostatný subsystém právního řádu, představující soubor obecně závazných pravidel chování, který se vyznačuje státem stanovenou formou, možností autoritativního vynucení a vlastní specifickou vnitřní strukturou. V tomto smyslu je správní právo formalizovaným normativním systémem, tvořícím a současně představujícím 
relativně samostatnou, avšak nedílnou součást právního řádu.

Správní právo je bezprostředně spjato s organizací i činností veřejné správy, neboť jeho úprava se týká rozsáhlé organizující a mocensko – ochranné činnosti orgánů státu a veřejnoprávních korporací. Právní úprava představovaná správním právem přitom má mocensko‑regulační 
charakter. Pro správní právo je charakteristické, že jde o takový subsystém právního řádu, který je realizován nařizovacím způsobem a z mocenských pozic.

Správní právo se zpravidla společně s právem ústavním, finančním, trestním ap. přiřazuje k tzv. právu veřejnému.

Pro správní právo jako právo veřejné je charakteristické, že:

• chrání veřejný zájem,
• upravuje vztahy mezi nerovnými subjekty,
• konkrétní obsah jeho realizace je určován úřední mocí,
• umožňuje správní donucení.

Nicméně mezi právem veřejným a právem soukromým není ani obecně vždy možné vést dělící hranici zcela jednoznačně, protože i ve správnímu právu lze vystopovat prvky soukromoprávní regulace.

Prameny správního práva (ve formálním slova smyslu) se obvykle člení:

• podle druhu orgánu, který příslušný pramen správního práva vydal,
• podle stupně právní síly pramenů správního práva,
• podle toho, zda jde o prameny správního práva prvotní či odvozené.

Za prameny českého správního práva, z hlediska jejich vnějšího vyjádření, lze považovat především obecně závazné normativní akty, působící ve sféře veřejné správy, které obsahují pro každého, jež se dostane do situací, které tyto akty upravují, obecně závazná pravidla chování. To koresponduje skutečnosti, že správní právo je chápáno jako výraz vůle a zájmů státu a veřejnoprávních korporací, jako souhrn právních norem, jejichž původcem je stát, resp. jeho orgány, a dále tzv. další veřejnoprávní subjekty. Správní právo je přitom tvořeno jak zákony, tak podzákonnými obecně závaznými akty, přičemž pro správní orgány platí nejen jejich vázanost zákony, ale i jejich administrativní podřízenost.

Z pohledu působení právních předpisů je důležité vymezení pojmů platnosti a účinnosti těchto aktů.

Platnost právního předpisu souvisí s jeho publikací a nastává dnem publikace, provedené v předepsané formě. Právní předpis se tak stává složkou platného 
právního řádu.

K platnosti právního předpisu je nezbytné tedy jeho vyhlášení. Ústavní zákony, zákony a další právní předpisy (nařízení vlády, vyhlášky ministerstev aj.) se vyhlašují ve Sbírce zákonů, kterou vydává Ministerstvo vnitra. Právní předpisy nabývají platnosti a stávají se součástí právního řádu dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů.

Právní předpis, který nabude platnosti, je závazný pro tvorbu právního předpisu nižší právní síly, zavazuje tedy příslušné orgány v procesu jejich normotvorby.

Platnost právního předpisu však současně nepředstavuje jeho závaznost pro veřejnost. Ta nastává až nabytím účinnosti právního předpisu.

Účinnost právního předpisu je stav, který umožňuje na jeho podkladě utvářet 
příslušné právní vztahy. Účinnost právního předpisu zpravidla nastává dnem uvedeným v příslušném právním předpisu. V případech, kdy takový den v právním předpisu uveden není, pak nabývají účinnosti 15. dnem po jejich vyhlášení.

Vyžaduje­-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Den platnosti a účinnosti právního předpisu se tedy mohou shodovat, nikdy však nemůže předpis nabýt účinnosti dříve než platnosti. Zákonná opatření Senátu se vyhlašují ve Sbírce zákonů stejně jako zákony, ratifikované mezinárodní smlouvy ve Sbírce mezinárodních smluv. Předpisy krajů se zveřejňují ve věstnících, předpisy obcí vyvěšením na dobu 15 dnů na úřední desce obecního úřadu, a dále způsobem v místě obvyklým.

Normy správního práva, na rozdíl od „pramenů“, jsou jednotlivá správně právní obecně závazná pravidla chování vydaná v předepsané formě a vynutitelná státní mocí, nebo v některých případech veřejnoprávní samosprávnou moc, a proto je esenciální nezaměňovat s právními předpisy.

U norem správního práva sehrává důležitou roli jejich působnost, která je vymezena okruhy vztahů, v nichž mají správní orgány vykonávat svoji pravomoc. Jedná se o místní, časovou, osobní a věcnou působnost norem správního práva.

Realizace norem správního práva přichází v zásadě v úvahu dvojím způsobem. Buďto jde o přímou realizaci norem správního práva, nebo o jejich aplikaci.
Aplikace v sobě jako podstatnou složku zahrnuje interpretaci norem správního práva.

Důležitou složkou interpretace norem správního práva je tzv. uvážení, které má v případě norem správního práva jednak formu tzv. správního uvážení a jednak formu uvážení tzv. neurčitých pojmů.

Správní uvážení (diskreční rozhodnutí, diskrece; z lat. discrebo = rozděluji) je situace, kdy zákon umožňuje správnímu úřadu rozhodnout v určitých mezích podle vlastního uvážení. Je to výběr mezi více správnými rozhodnutími, z nichž však pouze jedno je nejvhodnější. V textu zákona je tato eventualita obvykle vyznačena použitím slovesa „může“, např. „Ministerstvo může udělit výjimku.“. Meze diskrečního rozhodování však nejsou neomezené, správní úřady musejí především dbát na to, aby aplikací správního uvážení neporušovaly zásadu rovnosti před zákonem. Stane­-li se například, že jeden řidič je postižen sankcí za méně závažný dopravní přestupek, zatímco druhému řidiči je závažnější přestupek bezdůvodně prominut, může se takto poškozený řidič s úspěchem domoci zrušení správního rozhodnutí u soudu. Správní uvážení je pro fungování moderního právního státu nezbytné, zároveň však velmi posiluje korupční motivaci účastníků správního řízení.

„Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit. Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu, či nikoli. Současně však dbá na to, aby v zákoně byly uvedeny alespoň některé charakteristické znaky, popř. umožňuje tak učinit v prováděcím předpise.“

V dalším textu se nemůžeme zabývat veškerou škálou právních předpisů, které jsou součástí všech oblastí správního práva. V plném rozsahu je výklad právních předpisů tzv. zvláštní části správního práva obsahem učebních textů ke zvláštní části úřednické zkoušky.

Právní předpisy, které mají zásadní vztah k výkonu státní správy a které jsou obsahem následujícího výkladu:

• právní předpisy upravující
  • státní službu
  • správní řízení
  • ochranu utajovaných informací
  • ochranu osobních údajů
  • kybernetickou bezpečnost
  • archivní a spisovou službu
  • přestupkové právo.

Právní status a činnosti zaměstnanců státní správy, a to jak státních zaměstnanců, tak i zaměstnanců v základním pracovněprávním vztahu ovlivňují i právní předpisy soukromého práva – zákoník práce a občanský zákoník.