9. Právní předpisy a státní správa

3. Správní právo

Výkon státní správy primárně ovlivňující prameny správního práva, některé činnosti však ovlivňují i právní předpisy jiného právního odvětví. Například právní postavení zaměstnance státu (a to jak státní zaměstnance, tak i zaměstnance v základních pracovněprávních vztazích) ovlivňuje zákoník práce a občanský zákoník.

Správní právo je jedním z nejvýznamnějších subsystémů českého právního řádu.

Řadíme jej k právu tzv. kontinentálně evropského typu právní kultury. Posláním 
správního práva je upravovat postavení a chování subjektů práva ve vztazích, které vznikají a uskutečňují se v souvislosti s realizací výkonné moci ve státě ve sféře veřejné správy.

Existence správního práva jako subsystému právního řádu orientovaného na úpravu vztahů spjatých s realizací výkonné moci ve státě je důsledkem uplatnění tzv. teorie dělby moci a promítnutí jejích důsledků do právního řádu.

Správní právo vystupuje jako relativně samostatný subsystém právního řádu, představující soubor obecně závazných pravidel chování, který se vyznačuje státem stanovenou formou, možností autoritativního vynucení a vlastní specifickou vnitřní strukturou. V tomto smyslu je správní právo formalizovaným normativním systémem, tvořícím a současně představujícím 
relativně samostatnou, avšak nedílnou součást právního řádu.

Správní právo je bezprostředně spjato s organizací i činností veřejné správy, neboť jeho úprava se týká rozsáhlé organizující a mocensko – ochranné činnosti orgánů státu a veřejnoprávních korporací. Právní úprava představovaná správním právem přitom má mocensko‑regulační 
charakter. Pro správní právo je charakteristické, že jde o takový subsystém právního řádu, který je realizován nařizovacím způsobem a z mocenských pozic.

Správní právo se zpravidla společně s právem ústavním, finančním, trestním ap. přiřazuje k tzv. právu veřejnému.

Pro správní právo jako právo veřejné je charakteristické, že:

• chrání veřejný zájem,
• upravuje vztahy mezi nerovnými subjekty,
• konkrétní obsah jeho realizace je určován úřední mocí,
• umožňuje správní donucení.

Nicméně mezi právem veřejným a právem soukromým není ani obecně vždy možné vést dělící hranici zcela jednoznačně, protože i ve správnímu právu lze vystopovat prvky soukromoprávní regulace.

Prameny správního práva (ve formálním slova smyslu) se obvykle člení:

• podle druhu orgánu, který příslušný pramen správního práva vydal,
• podle stupně právní síly pramenů správního práva,
• podle toho, zda jde o prameny správního práva prvotní či odvozené.

Za prameny českého správního práva, z hlediska jejich vnějšího vyjádření, lze považovat především obecně závazné normativní akty, působící ve sféře veřejné správy, které obsahují pro každého, jež se dostane do situací, které tyto akty upravují, obecně závazná pravidla chování. To koresponduje skutečnosti, že správní právo je chápáno jako výraz vůle a zájmů státu a veřejnoprávních korporací, jako souhrn právních norem, jejichž původcem je stát, resp. jeho orgány, a dále tzv. další veřejnoprávní subjekty. Správní právo je přitom tvořeno jak zákony, tak podzákonnými obecně závaznými akty, přičemž pro správní orgány platí nejen jejich vázanost zákony, ale i jejich administrativní podřízenost.

Z pohledu působení právních předpisů je důležité vymezení pojmů platnosti a účinnosti těchto aktů.

Platnost právního předpisu souvisí s jeho publikací a nastává dnem publikace, provedené v předepsané formě. Právní předpis se tak stává složkou platného 
právního řádu.

K platnosti právního předpisu je nezbytné tedy jeho vyhlášení. Ústavní zákony, zákony a další právní předpisy (nařízení vlády, vyhlášky ministerstev aj.) se vyhlašují ve Sbírce zákonů, kterou vydává Ministerstvo vnitra. Právní předpisy nabývají platnosti a stávají se součástí právního řádu dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů.

Právní předpis, který nabude platnosti, je závazný pro tvorbu právního předpisu nižší právní síly, zavazuje tedy příslušné orgány v procesu jejich normotvorby.

Platnost právního předpisu však současně nepředstavuje jeho závaznost pro veřejnost. Ta nastává až nabytím účinnosti právního předpisu.

Účinnost právního předpisu je stav, který umožňuje na jeho podkladě utvářet 
příslušné právní vztahy. Účinnost právního předpisu zpravidla nastává dnem uvedeným v příslušném právním předpisu. V případech, kdy takový den v právním předpisu uveden není, pak nabývají účinnosti 15. dnem po jejich vyhlášení.

Vyžaduje­-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Den platnosti a účinnosti právního předpisu se tedy mohou shodovat, nikdy však nemůže předpis nabýt účinnosti dříve než platnosti. Zákonná opatření Senátu se vyhlašují ve Sbírce zákonů stejně jako zákony, ratifikované mezinárodní smlouvy ve Sbírce mezinárodních smluv. Předpisy krajů se zveřejňují ve věstnících, předpisy obcí vyvěšením na dobu 15 dnů na úřední desce obecního úřadu, a dále způsobem v místě obvyklým.

Normy správního práva, na rozdíl od „pramenů“, jsou jednotlivá správně právní obecně závazná pravidla chování vydaná v předepsané formě a vynutitelná státní mocí, nebo v některých případech veřejnoprávní samosprávnou moc, a proto je esenciální nezaměňovat s právními předpisy.

U norem správního práva sehrává důležitou roli jejich působnost, která je vymezena okruhy vztahů, v nichž mají správní orgány vykonávat svoji pravomoc. Jedná se o místní, časovou, osobní a věcnou působnost norem správního práva.

Realizace norem správního práva přichází v zásadě v úvahu dvojím způsobem. Buďto jde o přímou realizaci norem správního práva, nebo o jejich aplikaci.
Aplikace v sobě jako podstatnou složku zahrnuje interpretaci norem správního práva.

Důležitou složkou interpretace norem správního práva je tzv. uvážení, které má v případě norem správního práva jednak formu tzv. správního uvážení a jednak formu uvážení tzv. neurčitých pojmů.

Správní uvážení (diskreční rozhodnutí, diskrece; z lat. discrebo = rozděluji) je situace, kdy zákon umožňuje správnímu úřadu rozhodnout v určitých mezích podle vlastního uvážení. Je to výběr mezi více správnými rozhodnutími, z nichž však pouze jedno je nejvhodnější. V textu zákona je tato eventualita obvykle vyznačena použitím slovesa „může“, např. „Ministerstvo může udělit výjimku.“. Meze diskrečního rozhodování však nejsou neomezené, správní úřady musejí především dbát na to, aby aplikací správního uvážení neporušovaly zásadu rovnosti před zákonem. Stane­-li se například, že jeden řidič je postižen sankcí za méně závažný dopravní přestupek, zatímco druhému řidiči je závažnější přestupek bezdůvodně prominut, může se takto poškozený řidič s úspěchem domoci zrušení správního rozhodnutí u soudu. Správní uvážení je pro fungování moderního právního státu nezbytné, zároveň však velmi posiluje korupční motivaci účastníků správního řízení.

„Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit. Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu, či nikoli. Současně však dbá na to, aby v zákoně byly uvedeny alespoň některé charakteristické znaky, popř. umožňuje tak učinit v prováděcím předpise.“

V dalším textu se nemůžeme zabývat veškerou škálou právních předpisů, které jsou součástí všech oblastí správního práva. V plném rozsahu je výklad právních předpisů tzv. zvláštní části správního práva obsahem učebních textů ke zvláštní části úřednické zkoušky.

Právní předpisy, které mají zásadní vztah k výkonu státní správy a které jsou obsahem následujícího výkladu:

• právní předpisy upravující
  • státní službu
  • správní řízení
  • ochranu utajovaných informací
  • ochranu osobních údajů
  • kybernetickou bezpečnost
  • archivní a spisovou službu
  • přestupkové právo.

Právní status a činnosti zaměstnanců státní správy, a to jak státních zaměstnanců, tak i zaměstnanců v základním pracovněprávním vztahu ovlivňují i právní předpisy soukromého práva – zákoník práce a občanský zákoník.